-
Stachmtg
-
-
Wylogowany
-
Platynowy forowicz
-
-
Posty: 2042
-
-
|
Szczegóły, jak pamiętam był tam rozdział o planie zagospodarowania, jak nie to potem wkleję dokładniejszy artykuł o ile go znajdę:
Budownictwo na terenach poprzemysłowych w świetle prawa budowlanego
Autor: Adam Wolny
02 Cze 2008, 11:01
Nie ma w prawie budowlanym takiego podziału kompetencji, który wynikałby z merytorycznego charakteru przedmiotu postępowania i przykładowo oznaczał, że sprawy o większej skali trudności merytorycznej, związane z budownictwem specjalistycznym lub zlokalizowanym na terenie poprzemysłowym podlegałyby specjalnemu, przygotowanemu do tego kompetencyjnie i fachowo organowi.
Przepisy zawarte w ustawie Prawo budowlane można nazwać polską konstytucją budowlaną. Określa ona podstawowe zasady obowiązujące w zakresie działań formalno-administracyjnych związanych z szeroko rozumianą działalnością inwestycyjną obejmującą działania przygotowawcze, poprzedzające wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę; działania związane bezpośrednio z uzyskaniem i uprawomocnieniem się tego pozwolenia, a następnie działania realizacyjne, czynności związane z zakończeniem budowy i formalnym jej odbiorem oraz utrzymaniem użytkowanego już obiektu. Skrótowo ww. zasady określono w art. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa: „normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych". Powyższy zakres uregulowań prawnych można nazwać materialnoprawną sferą tych regulacji, tzn. najbardziej związanych z materią, której dotyczą. Materią nazwać możemy przedmioty i podmioty, których dotyczą przepisy ustawy, takie jak: projekt budowlany, projektant, kierownik budowy, obiekt budowlany, pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie, zgłoszenie, samowola budowlana itp., inne konkretne materialne przedmioty podlegające przepisom prawa budowlanego.
Materialnoprawna część przepisów ustawy jest najlepiej, co wcale nie znaczy, że dobrze, znaną i rozumianą sferą regulacji prawnych prawa budowlanego przez uczestników procesów budowlanych. Najlepiej, ponieważ ta właśnie sfera namacalnie dotyka tychże uczestników. Niemal dla wszystkich jest oczywiste, że aby rozpocząć budowę obiektu budowlanego, trzeba najpierw uzyskać pozwolenie na budowę. Powszechnie wiadomo, co to jest projekt budowlany.
Niemal każdy wie, że projektant i kierownik budowy, aby działać w zawodzie, a mówiąc fachowo: pełnić samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, musi być członkiem właściwej izby zawodowej. Wiedza o tym jest powszechna, chociaż przepisy w tym zakresie obowiązują od niedawna. Bez tej wiedzy nie sposób realizować jakiejkolwiek inwestycji.
Na tym tle znacznie gorzej prezentuje się znajomość ustawy w zakresie przepisów formalnoprawnych. Ta sfera przepisów dla niektórych uczestników procesu budowlanego jest niemal zupełnie nieznana, chociaż jest ona równie, a niekiedy nawet bardziej ważna od przepisów materialnoprawnych. O ważności formalnoprawnej sfery prawa budowlanego, niezależnie od jej praktycznego znaczenia, świadczy to, że również ona została zasygnalizowana w wymienionym już wyżej art. 1, stanowiącym jakby motto budowlanej konstytucji. W art. 1 oprócz kwestii merytorycznych zapisano ponadto, że ustawa: określa zasady działania organów administracji publicznej w tych, tzn. ww. merytorycznych dziedzinach. I to właśnie jest słaba strona znajomości przepisów prawa budowlanego, jakże ważnych dla uczestników procesu budowlanego, którzy powinni wiedzieć, jaki organ administracji publicznej jest właściwy w danej sprawie, kto jest organem wyższego stopnia dla organu, z którym mamy do czynienia, jakie są wzajemne zależności pomiędzy organami, np.: administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego; i przede wszystkim, jaka jest
konkretna i namacalna rola tych organów w procesie i postępowaniu administracyjnym. Niestety, rola ta bardzo często jest niedoceniona lub nierozumiana. W efekcie tego przepisy materialne traktowane są jako samodzielne, samorealizujące się regulacje, bez wiedzy, że każdy, najbardziej
nawet konkretny i jednoznaczny w swojej wymowie przepis prawa jest martwy dopóki nie zostanie zastosowany. Zastosowany w sposób prawidłowy, tzn. we właściwej sytuacji, formie i przez właściwy organ. Dopiero wtedy może rodzić określone, pożądane lub nie, skutki faktyczne i prawne. Wiedza w tym zakresie jest ogromna i często bardzo złożona, stwarzająca nierzadko problemy doświadczonym pracownikom administracji publicznej.
Sfera formalno-proceduralna
Kolejną istotną sferą funkcjonowania przepisów Prawa budowlanego, w bardzo szerokim znaczeniu słowa funkcjonowania, jest sfera formalno-proceduralna. Nie wynika ona bezpośrednio z przepisów tej ustawy, lecz z kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks, jak stanowi przepis zawarty w jego art. 1, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. To właśnie dopiero kodeks postępowania administracyjnego czyni
przepisy materialne prawa budowlanego regulacjami, które mogą w sposób konkretny i rodzący określone skutki funkcjonować w procesach inwestycyjnych. Funkcjonować w sposób wynikający z wzajemnych uwarunkowań i zależności pomiędzy różnymi przepisami. Dla uświadomienia
mechanizmu zależności posłużę się elementarnym przykładem - pozwoleniem na budowę. W sensie prawnym jest to: decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Aby taka decyzja rodziła pożądane skutki prawne, musi ona: być wydana przez właściwy
organ administracji publicznej określony w art. 82 prawa budowlanego; musi za podstawę prawną powoływać art. 28 prawa budowlanego po spełnieniu warunków określonych w art. 32, 33, 34 i 35 tej ustawy, a ponadto musi być decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego - art. 16. Takie wzajemne uwarunkowania i zależności oraz łączne spełnienie kilku warunków wynikających
z kilku różnych ustaw (przepisów) jest konieczne dla każdego działania administracyjnego, jeżeli to działanie ma być skuteczne. Znajomość przedstawionych powyżej w zarysie mechanizmów wydaje się niezbędna do sprawnego i w pełni świadomego działania uczestników procesów budowlanych.
Zarówno w powszechnym budownictwie, jak również w tym na terenach poprzemysłowych.
Uniwersalność przepisów
Prawo budowlane jest ustawą o charakterze uniwersalnym dla wszelkiego rodzaju budownictwa. Te same (co do zasady) przepisy należy uwzględniać w procedurach dotyczących niewielkiego obiektu budowlanego, np. małego przenośnego garażu typu blaszak, jak i budowy dużego zakładu przemysłowego, np. huty. Oczywiście projekty budowlane, z ich zakresem i treścią, będą się różniły. Powinny one być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (patrz art. 34 ust. 2), ale sposób tego dostosowania nie jest sprecyzowany i podlega subiektywnej ocenie inwestora (projektanta) oraz urzędnika organu mającego wydać pozwolenie na budowę. Powyższa zasada, jakkolwiek niedoskonała, jest generalnie zrozumiała i pozytywna w swoim założeniu, ponieważ nie sposób tworzyć przepisy odrębne dla każdego rodzaju i różnej wielkości obiektów. Rodzi to jednakże negatywne skutki w postaci uznaniowości, często bardzo zróżnicowanej, zarówno ze strony urzędników, jak i projektantów.
Zróżnicowanie procedur i wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego i innych ustaw, np. prawa ochrony środowiska, dotyczy wyłącznie kilku rodzajów obiektów, takich jak obiekty zabytkowe, znajdujące się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków lub objętym ochroną konserwatorską; obiektów na obszarze Pomnika Zagłady (art. 39 i 39a prawa budowlanego) oraz obiektów mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Obiekty położone na terenach poprzemysłowych podlegają generalnym przepisom prawa budowlanego, uniwersalnym dla wszelkiego rodzaju budownictwa. Dlatego wyłącznie od lokalnych warunków sytuowania projektowanego obiektu i oceny sytuacji, dokonanej przez projektanta, a nade wszystko od świadomości i woli inwestora zależy sposób projektowania i realizacji obiektów na terenach poprzemysłowych, chyba że kwestia ta będzie określona (mniej lub bardziej precyzyjnie) w obowiązującym na danym terenie planie miejscowym lub wydanej indywidualnie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Właściwość organów administracji architektonicznej
Przepisy prawa budowlanego w art. 82 określają właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podstawowym organem w tym zakresie jest starosta, z wyłączeniem spraw zastrzeżonych tym przepisem do kompetencji wojewody.
Z mocy ww. artykułu organ szczebla wojewódzkiego jest właściwy w sprawach następujących obiektów i robót budowlanych:
1. usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego,
2. hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi,
3. dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów
i przesyłek,
4. usytuowanych na obszarze kolejowym,
5. lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi,
6. usytuowanych na terenach zamkniętych.
Określony powyżej zakres wyłączenia kompetencji starosty obejmuje sprawy budownictwa o znaczeniu ponadlokalnym, ponadpowiatowym, związane z infrastrukturą o znaczeniu krajowym i wojewódzkim a także z obronnością kraju.
Część z wymienionych kompetencji bazuje na rzeczowym (przedmiotowym) ich charakterze, a pozostała część wynika z terytorialnego położenia przedmiotu sprawy. Dotyczy to np. tzw. terenów zamkniętych, dla których właściwym organem jest wojewoda niezależnie od charakteru i specyfiki konkretnego obiektu będącego przedmiotem postępowania.
Nie ma natomiast w prawie budowlanym takiego podziału kompetencji, który wynikałby z merytorycznego charakteru przedmiotu postępowania i przykładowo oznaczał, że sprawy o większej skali trudności merytorycznej, związane z budownictwem specjalistycznym lub zlokalizowanym na terenie poprzemysłowym podlegałyby specjalnemu, przygotowanemu do tego kompetencyjnie i fachowo organowi.
Jeszcze kilka lat temu w Polsce funkcjonowały specjalistyczne organy administracji architektoniczno-budowlanej. Obejmowały one budownictwo na zamkniętych terenach wojskowych administrowanych przez tzw. WIAB-y (Wojskowe Inspekcje Architektoniczno-Budowlane) oraz budownictwo na obszarach kolejowych administrowane przez okręgowe inspektoraty kolejnictwa. Obecnie, w ramach ucywilnienia i ujednolicenia administracji publicznej, kompetencje w powyższych zakresach są przypisane wojewodom. Jedynym specjalistycznym organem administracji budowlanej funkcjonującym w dalszym ciągu poza administracją powiatową i wojewódzką są okręgowe urzędy górnicze. Są one jednakże właściwe wyłącznie w zakresie wyrobisk górniczych i w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych związanych z eksploatacją kopalin. Nie ma natomiast i nigdy nie było specjalistycznych, przygotowanych merytorycznie organów administracyjnych, które byłyby właściwe dla budownictwa na terenach poprzemysłowych. Sprawy z takich obszarów, bez względu na skale trudności w projektowaniu i wielkość lub stopień skomplikowania obiektu podlegają w sposób automatyczny kompetencji ww. organów, tzn. starosty lub wojewody, według rzeczowych lub terytorialnych kompetencji określonych w art. 82 prawa budowlanego.
Weryfikacja projektów budowlanych
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę właściwy organ - urzędnik we właściwym organie - sprawdza przedłożony projekt budowlany wyłącznie w ograniczonym zakresie, dotyczącym kwestii najbardziej ogólnych, związanych ze zgodnością tego projektu z zapisami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli taka została wydana.
Sprawdza zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale tylko i wyłącznie w zakresie przedłożonego projektu zagospodarowania działki. Sprawdza również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń, a także to, czy projekt został sporządzony i ewentualnie sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -zaświadczeniem o członkostwie we właściwej izbie - architektów lub inżynierów budownictwa. Sprawdza więc to, co wymieniono w art. 35 prawa budowlanego. Całej reszty, a więc przede wszystkim merytorycznej zawartości projektu budowlanego urzędnik nie tylko nie musi, ale przede wszystkim nie może sprawdzać ani kwestionować. Przepis art. 35 ust. 4 prawa budowlanego stanowi wprost, że jeżeli spełnione zostały ww. warunki, to właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rola projektanta
Zatem odpowiedzialność za merytoryczną, a w przypadku obiektów na terenach poprzemysłowych również za konstrukcyjną prawidłowość zatwierdzonego projektu budowlanego spoczywa na uprawnionym projektancie. W sposób szczególny odpowiedzialność zaakcentowano w ostatniej nowelizacji prawa budowlanego. Została ona zawarta w nowym przepisie w art. 20 ust. 4, który zobowiązuje projektanta, a także osobę sprawdzającą do dołączenia do projektu budowlanego jednoznacznie brzmiącego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Powszechność obowiązywania i uniwersalność przepisów Prawa budowlanego oznacza, że powyższa zasada obowiązuje w sposób bezwzględny również na terenach poprzemysłowych.
Wymagania z planów miejscowych
Wszelkiego rodzaju uwarunkowania wynikające z faktu zlokalizowania istniejącego już i aktualnie adaptowanego obiektu budowlanego na terenie poprzemysłowym nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa budowlanego. Nie wynikają również ze szczególnej kompetencji organów administracji
architektoniczno budowlanej, które przy swojej uniwersalności mogą traktować sprawy dotyczące terenów poprzemysłowych w taki sam, analogiczny sposób, jak wszystkie pozostałe sprawy, na normalnych terenach. Nie wynikają te uwarunkowania również z kompetencji, uprawnień czy też możliwości urzędników, którzy zatwierdzają projekty budowlane i udzielają pozwoleń na budowę.
Nie oznacza to jednak całkowitej niemocy organów administracji publicznej wobec problemu budownictwa na terenach poprzemysłowych. Niemoc ta dotyczy bowiem wyłącznie procedur i prawnych możliwości wynikających bezpośrednio
i wprost z przepisów prawa budowlanego i kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Znaczące możliwości tworzenia pożądanych uwarunkowań, zabezpieczających prawidłowe projektowanie, budowanie i użytkowanie obiektów na terenach poprzemysłowych wynikają z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i kompetencji organów działających w oparciu o tę ustawę, czyli samorządowych organów gmin i miast. Organy te mogą wprowadzić do opracowywanych przez siebie planów miejscowych wszelkiego rodzaju uwarunkowania dla terenów poprzemysłowych albo też wprowadzić je do indywidualnie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że warunki sprecyzowane w planach miejscowych i indywidualnych decyzjach o warunkach zabudowy są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę w trybie przepisów prawa budowlanego. Tym samym następuje pewnego rodzaju przekazanie uwarunkowań rodzących się na wcześniejszym etapie postępowania, ale realizowanych na gruncie prawa budowlanego. Ustawa ta ma w tym przypadku charakter biernego realizatora powstających na innym gruncie warunków, bez kreatywnej możliwości ich kształtowania.
Jawi się w ten sposób nadrzędna dla kształtu i jakości zatwierdzonych projektów budowlanych rola miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy a więc rola stanowiących ww. dokumenty organów samorządowych, działających oczywiście w oparciu o uzgodnienia dokonywane z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o ile oczywiście przedmiot sprawy podlega kompetencjom tego organu.
Administracja architektoniczna-budowlana i prawo budowlane jest jedynie wykonawcą i egzekutorem, a później kontrolerem podejmowanych działań, poprzez organy nadzoru budowlanego.
Poprawność i prawidłowość na dzień sporządzenia
Zasada zawarta w tytule jest powszechnie obowiązującą zasadą prawną, która na gruncie prawa budowlanego funkcjonowała we wszystkich poprzednich wersjach ustawy. Według tej zasady, organ administracji udzielający np. pozwolenia na budowę orzeka według stanu prawnego i faktycznego na dzień orzekania. Wszelkie zmiany stanu prawnego czy faktycznego, związane np. z nowo powstałymi uwarunkowaniami konserwatorskimi, zaistniałymi już po dniu wydania decyzji, a więc w dniu tym jedynie hipotetyczne, nie mogą stanowić o utracie ważności wydanego pozwolenia na budowę lub też zobowiązywać do jego zmiany w zakresie np. dodatkowych zabezpieczeń konstrukcyjnych. Brak w tym zakresie regulacji prawnych zobowiązujących inwestora do określonych działań, pożądanych z punktu widzenia bezpieczeństwa konstrukcji. Jedyną możliwością jest dobrowolne działanie świadomego powagi sprawy inwestora, jeżeli oczywiście warunki górnicze uwzględniane na etapie uchwalania planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy czy opracowania projektu budowlanego uległy istotnej zmianie.
Odpowiedzialność - uwarunkowania geologiczno-górnicze
Prawidłowe, elastyczne i bieżące dostosowanie projektów budowlanych, a następnie realizowanych i użytkowanych obiektów budowlanych do zmieniających się warunków geologiczno-górniczych może najlepiej zapewnić inwestor, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego. Działanie to może zostać zrealizowane poprzez opracowanie projektu zamiennego, uwzględniającego nowe rozwiązania konstrukcyjne, dostosowane do nowych uwarunkowań górniczych, i złożenie w organie administracji architektoniczno-budowlanej stosownego wniosku - zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego - o zmianę wcześniej uzyskanego pozwolenia na budowę. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do inwestora.
Wobec zmieniających się uwarunkowań, przy uwzględnieniu, że pozwolenie na budowę może być wydane w kilka lat po uchwaleniu planu miejscowego, a realizacja obiektu budowlanego może trwać następne kilka lat, nie mówiąc już o wieloletnim użytkowaniu tego obiektu - możliwości zawarte w ogólnikowych i uniwersalnych przepisach prawa oraz w kompetencji organów administracji publicznej niepełniących kreatywnej roli - są niemal znikome.
Teza powyższa nie jest zwalnianiem organów państwa - tworzących prawo i wykonujących je - z obowiązku dostosowywania się do zmieniających się uwarunkowań geologiczno-górniczych. Nie jest ona również świadomym przerzucaniem całej odpowiedzialności za procesy dostosowawcze na inwestora, zarządcę lub użytkownika. Teza jest realną i jedynie możliwą receptą na problem dotyczący budownictwa na terenach górniczych, ze szczególnym podkreśleniem problemów wynikających ze zmieniających się w czasie uwarunkowań geologiczno-górniczych.
Autor jest architektem, pracownikiem Wydziału Infrastruktury Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Artykuł powstał przy udziale Instytutu Gospodarki Nieruchomościami w Katowicach.
www.wspolnota.org.pl/index.php?o ... ew&id=5972
Powinno być ciągle aktualne.
|
